李克强总理曾指出，“所有使用财政资金的部门，全部都要公开预算”，“财政的钱怎么花的，干了什么事，都要让老百姓知道，花得合不合理要接受社会监督！”随着政府信息公开制度的建立和完善，老百姓对政府如何花纳税人的钱这一问题越来越重视。为切实推进地方预决算公开，财政部监督检查局（以下简称“监督局”）连续两年组织全国35个专员办及各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）（以下简称“地方财政厅局”）联合开展了地方预决算公开情况专项检查。从已知情况来看，这一检查获得了较为显著的效果，有力推动了地方预决算公开工作，引起了社会各方和广大群众的高度关注。
打开“窗户”接受群众监督
预决算公开是建立现代预算制度的基础，是国家治理能力现代化的基本要求，是推进社会主义民主政治的重要路径。将财政资金的来龙去脉、支出政策及效果公诸于众，一方面有利于通畅公众的监督渠道，保障公民的知情权和监督权，为公民更好地参与国家治理提供便利条件；另一方面，有利于推动政府管好“钱袋子”，避免预算资金分配的随意性,遏制寻租行为，防止暗箱操作，促进党政机关厉行节约，进而从源头上防治腐败、推进干部清正和政府清廉。
2007年国务院常务会议通过《政府信息公开条例》(国务院令第492号)，首次确立国家预算应该是政府信息公开的重要内容。2013年颁布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，明确预决算信息应当以适当方式进行公开。具有里程碑意义的是，2015年1月1日正式实施的新《预算法》首次以立法形式规定预决算必须公开，明确成为各级政府和部门的法定义务。
“在此背景下，从2015年起监督局按照财政部党组部署，以预决算公开情况为突破口,监督检查各地贯彻执行新《预算法》情况。”监督局相关负责人告诉记者。
连续两年检查覆盖面达到100%
据悉，2015年底首次开展的地方预决算公开情况检查，涉及各省（区、市）、地（市、州、盟）、县（市、区、旗）三级所有负责编制政府或部门预决算信息的单位或部门（涉密部门除外），检查覆盖面均达到100%，涉及预算单位258296个。检查内容主要是预算和决算公开情况，包括政府预决算、部门预决算、“三公”经费预决算公开情况。
为了确保检查效果，全面反映地方预决算公开的真实情况，监督局拟定了详细的检查方案，从预决算公开的完整性、细化程度、及时性、公开渠道等四个方面，设计了数十项检查指标，由检查人员通过网上查验和现场检查相结合的方式，逐一对照检查。各检查组提交的检查表格就达52万份。
检查结束后，财政部将地方预决算公开情况专项检查的有关情况向国务院、全国人大做了专题汇报。依据检查结果，对各省市预决算公开情况进行了量化打分，形成了地方预决算公开度排行榜，各省市排名情况向各地党委、政府进行了通报。28个省市的党政主要领导在财政部通报稿上作出批示。
2016年9月，财政部将地方预决算检查的基本情况和典型案例向新闻媒体进行通报，并在财政部网站向社会公开。
2016年12月，财政部继续组织开展了第二次地方预决算公开情况专项检查，检查方式和检查范围与上一年保持一致，检查覆盖面仍为100%。检查内容在检查公开的完整性、规范性、及时性的基础上，又增加了对预决算信息真实性的检查。
地方预决算公开实现飞跃
“从目前掌握的情况看，通过两年连续检查，有力地促进了地方预决算公开工作的全面深入推进。”这位负责人对此进行了具体的解释：
其一，对预决算公开工作形成有效支撑。以往基层政府和部门预决算公开的主体意识不强，工作阻力很大。全国性检查以及后续通报，对公开工作滞后的地区和单位起到了有力鞭策，大部分公开不及时的单位在检查进点之前突击公开。在媒体公开曝光和中央领导批示后，各地进一步加大了整改力度，各项措施迅速到位。
其次，促进了预决算公开管理工作进一步完善。财政部下发了《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》，制定了《地方预决算公开操作规程》，明确从2017年开始县级及以上财政部门搭建统一公开平台，将预决算公开情况纳入地方财政工作考核体系。各地也纷纷出台措施，对预决算公开进一步规范。更为重要的是通过预决算公开检查，财政部门也探索出了对《预算法》执法检查的新模式，通过检查各级政府和部门预决算公开信息的真实性，把预算执行的各个环节串起来，扩大各个专项检查成果的利用。
通过连续两年的专项检查，各级政府和部门极大地增强了自主公开意识，对规范公开形式、完善公开内容、提升公开成效等方面起到了极大的推动作用，预决算信息公开工作得到了社会公众的积极评价和认可。
预决算公开覆盖率显著提升。在公开率方面，截至2015年10月31日，全国有36638个预算单位未公开2015年预算，56481个预算单位未公开2014年决算，占比分别为14.48%和22.27%。而根据2016年检查数据初步统计，约900个预算单位未公开2016年预算，约1000个预算单位未公开2015年决算，下降幅度近98%。而政府预决算公开率在2016年达到100%。
预决算公开的规范化逐步加强。目前，地方各级政府和部门预决算公开的完整性、规范性和及时性等各项指标的达标率均超过90%。已公开的预决算信息全部通过网络公开，90%以上的地方政府搭建了本地区预决算公开统一平台，统一方便公众查询。在推进预决算信息公开的过程中，各省市均建立了预决算公开信息的定期汇总上报制度。多个省市主动细化公开内容，如按地区、按项目公开专项转移支付资金，随部门预算一并公开项目支出预算、政府购买服务信息、部门整体支出绩效目标、继续使用的上年结转资金等内容。
预算公开难：难在何处
检查发现，不同级次之间、政府与部门之间、部门相互之间在预决算公开的公开率、完整性、细化程度等方面，存在着明显差异，主要表现为：省级好于市县、政府好于部门、政府部门好于党群部门；公开率仍存在“死角”，尽管中央和地方政府三令五申，仍有少数使用财政资金的单位未公开部门预决算；内容完整性不够，主要体现在部分市县政府未公开政府性基金预决算、国有资本经营预决算等情况；细化程度欠缺，主要体现在部门预决算未对“三公”经费增减变化原因等进行说明；预决算信息真实性有待提高，个别地方政府存在虚收空转的问题，有的部门“三公”经费公开不真实。
为何会出现上述问题？这位负责人剖析了主要原因：
一是认识不到位，接受社会监督意识淡薄。个别地方领导和预算部门负责人对预决算公开在建设社会主义民主政治过程中的重要意义认识不够，缺乏主体责任和接受社会监督意识，甚至对主动接受社会监督存在抵触情绪，觉得主动公开预决算是自找麻烦，对预决算公开抱有“尽量不公开、少公开”的应付态度，导致预决算公开拖延、失真。
二是对上级部门存在攀比心态，上行下效问题突出。检查发现，有的地方预算单位以“比照上级部门”为理由拒绝公开预决算信息，地方政府和财政部门对此也力不从心，影响了预决算公开工作的整体推进。
三是社会关注度提高和监督氛围的营造需要过程。目前，新闻媒体十分关注中央预决算公开信息，而对基层政府、部门预决算关注度较低，社会公众对基层预决算公开的关注度不高，相当一部分基层单位预决算信息公布后，点击量仅为个位数。社会关注度不高导致政府和部门的主动公开行为缺乏外部监督和动力，同时监管部门对预决算公开工作的监督力度十分有限，人大、政府、纪检、审计、财政等对于预决算公开情况未采取有力措施和问责机制。
立规建制 标本兼治
通过分析检查取得的成绩和暴露的问题，这位负责人对于进一步做好预决算公开工作提出如下意见和建议：
首先，进一步强化地方政府和部门预决算公开的主体责任。建议地方各级政府和财政部门进一步加大对本地区预决算公开工作的指导和考核力度，进一步明确职能部门和相关人员主体责任。地方人大、政府、纪检、审计、财政等应形成合力，对预决算公开情况进行监督和问责。
其次，加强预决算公开的规范化建设。建议明确细化预算编制的要求，完善预算支出标准体系和政府收支分类体系，以全面详细地反映预算收支情况。完善统一预决算编制软件，通过软件将需要公开的数据进行调取，保证预决算公开的完整性和真实性。
最后，分层次确定预决算公开的重点。针对社会关心的热点问题，分层次确定预决算公开的侧重点。他举例说，比如省、市两级政府应着重公开对下级政府的税收返还与转移支付信息，逐步明确到项目；区县一级政府应着重公开社保、教育、卫生、涉农补助等民生方面的预决算收支明细，逐步细化到人头。各级预算单位应着重公开“三公”支出、所承担的职能以及资金项目分配指南。
这位负责人表示，2016年地方预决算公开检查的情况目前正在审理和汇总当中，有关情况将择机向社会公布。今后一个时期，财政部将坚持每年组织开展地方预决算公开情况专项检查，每年定期向地方党委、政府通报全国地方预决算公开度排行榜，向社会公开曝光检查发现的典型案例。财政部将以预决算公开为突破口，着力推动建立全面规范、公开透明的预算制度。
作者：刘明中
